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全球甲烷减排在行动｜美国篇之甲烷排放费简析

COP26上演甲烷时刻。在科学共识的基础上，国际社会对控制甲烷达成行动共识。甲烷站上了应对气候变化的舞台中央。加强甲烷科学研究合作和政策交流将有利于行动落实。

2021年，美国在甲烷减排政策领域有如下进展：

·11月2日，美国白宫公布《美国甲烷减排行动计划》；

·11月2日，美国环境保护局（EPA）公布《新的、重建和改造的排放源的性能标准以及现有排放源的排放指南：石油和天然气行业气候审查》（征求意见稿)；

·11月19日，美国众议院通过Build Back Better Act，其中首提征收甲烷排放费。虽然目前这个法案在参院受阻，命运多舛，但甲烷费的提法，作为一种政策工具，首次出现在立法议案中，值得关注。

本文关注美国的甲烷排放费。

甲烷是一种短寿命、强势温升气体，甲烷减排是延缓近期全球变暖的最佳机会之一。随着全球向《巴黎协定》提出的气候目标努力，甲烷减排成为重要课题。在此背景下，美国提出了甲烷排放费。
美国甲烷排放占美国温室气体总排放量的10%（2019年数据）。在各种细分排放源中，最大的来源为动物肠道发酵，其次为天然气。如果合计天然气和石油，那么油气为最大的来源。

美国天然气和甲烷排放源的温室气体总排放量。图表来源：EPA发布的《美国温室气体排放和碳汇清单：1990-2019》（经CRS说明）。

甲烷排放费征收的范围
甲烷排放费的适用范围是按照温室气体排放报告计划（GHGRP）的要求，向EPA报告温室气体排放的油气行业特定类型的设施。从2011年起，EPA的GHGRP已经从美国近8000个大型行业设施和其他排放源收集了年度排放数据。
GHGRP下属的W子部分（Subpart W）详细描述了对油气设施的要求。甲烷排放费适用范围为这些油气设施的一个子集。适用甲烷排放费的设施包括如下环节：

•海上石油和天然气生产

•陆上石油和天然气生产

•陆上天然气处理

•陆上天然气长输（transmission）压缩

•地下天然气储存

•液化天然气储存

•液化天然气进口和出口设备

•陆上油气收集和增压

•陆上天然气长输（transmission）管线

下图列明了需要报告温室气体排放的环节。其中红色标记的实体为W子部分要求报告温室气体排放的油气设施，但并非所有W子部分规定的设施都适用于甲烷排放费，有两种设施类别被排除在外：

•天然气配送（distribution）环节的设施

•EPA描述为“其他油气燃烧设施”的设施

来源：EPA发布的“GHGRP和油气行业”相关说明

目前，W子部分的报告要求是针对每年排放量超过（含）2.5万吨二氧化碳当量的设施。Build Back Better Act要求EPA在两年内将这一门槛降低至1万吨二氧化碳当量。这一要求将导致向EPA报告排放的设施数量增加，即适用甲烷排放费的设施数量增加。
下表为2019年根据W子部分的要求向EPA报告温室气体排放的部分油气设施数量，这些设施将从一开始便适用甲烷排放费。2019年，这些设施的甲烷排放总量为7830万吨二氧化碳当量，其中陆上生产（4420万吨二氧化碳当量），以及陆上收集和增压（2190万吨二氧化碳当量）占比84%。如上所述，天然气配送（distribution）设施并不适用甲烷排放费。根据EPA数据，2019年162个天然气配送设施甲烷排放量约为1300万吨二氧化碳当量。如果这部分适用甲烷排放费，那么此类排放将在下表中位列第三。

来源：EPA发布的GHGRP设施级别温室气体信息工具（FLIGHT）
在规定了上述的适用范围外，Build Back Better Act还根据设施的类型不同，进一步明确了甲烷排放费的征收要求。

• 对于石油和天然气生产设施，甲烷排放费适用于报告的甲烷排放量超过通过该设施实现的天然气销量的0.2%的设施。

• 对于非生产性设施，比如收集和增压设施，甲烷排放费适用于报告的甲烷排放量超过通过该设施实现的天然气销量的0.05%的设施。

• 对于天然气长输设施，甲烷排放费适用于报告的甲烷排放量超过通过该设施实现的天然气销量的0.11%的设施。

这意味着，在这些规定阈值以内的甲烷排放并不需要缴费。
下表比较了在陆上油气生产环节，以及陆上油气收集和增压环节的报告排放量和适用甲烷排放费的排放量。可以看出，应缴费的排放量比报告的排放量减少了35%。
来源：GHGRP FLIGHT；EPA旗下的Envirofacts数据库。单位：百万吨二氧化碳当量。

甲烷排放费的收费费率
Build Back Better Act规定，甲烷排放费的征收将从2023年开始，每吨甲烷收取900美元，2024年增至1200美元，2025年增至1500美元，此后将维持在1500美元。
下表为折算成二氧化碳当量后的收费费率。这一费率与近期一些立法提案中的碳税和排放收费费率基本相当（如需了解详情，请参考对“基于市场的温室气体减排立法：从第108届到第117届国会”报告的分析）。

来源：CRS。甲烷和二氧化碳全球增温潜势的折算系数采用25。

影响甲烷排放费征收范围和效力的因素
未来，有一些因素会影响甲烷排放费的征收范围和效力，其中包括但不限于：
EPA针对油气系统的“甲烷新规”。EPA于2021年11月发布了《新的、重建和改造的排放源的性能标准以及现有排放源的排放指南：石油和天然气行业气候审查》（征求意见稿）。根据该指南，现有排放源将受到监管。如果该规定得以实施，那么相关设施的排放将可能减少。至于该“甲烷新规”和甲烷排放费在何种程度上重叠或者互补，取决于“甲烷新规”最终版本的范围和适用性。
设备或操作的改进。对油气系统甲烷排放征收甲烷排放费，将推动相关设施改进设备和操作。在做出这些改进之后，仅有剩余排放的部分涉及甲烷排放费。这些设施在何种程度上会做出改变，取决于不同基础设施的具体经济性。

为技术改进提供的资金。Build Back Better Act将为EPA提供7.75亿美元的补充拨款，其中一项用途为“改进和部署行业设备和工艺”。这些资金可能会导致来自石油和天然气设施的甲烷排放减少。

修改GHGRP的W子部分。Build Back Better Act规定，EPA须将报告门槛从2.5万吨二氧化碳当量/年，降低至1万吨二氧化碳当量/年。目前还不确定该门槛（或更低的门槛）会在多大程度上覆盖油气行业的排放。此外，该法案要求EPA“确保报告以经验数据为基础，准确反映适用设施的甲烷排放总量和废物排放总量”。目前还不确定EPA如何执行这一指令，以及它将如何影响温室气体的报告。

参考文献：美国国会研究服务局《重建更好法案甲烷排放费：简介》https://crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R46988

*本文作者是EDF美国环保协会项目主管冉泽。

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