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EDF观点 | 拜登气候行动解读(8):联邦土地油气租赁临时禁令
2021年03月03日 文章来源:美国环保协会  阅读  

2月23日和24日,美国参议院能源与自然资源委员会对总统拜登提名的内政部长候选人德布·哈兰德 (Deb Haaland) 举行了为期两天的听证。哈兰德现任新墨西哥州联邦众议员,如提名得到参议院通过,她将成为美国历史上首位原住民内政部(Department of Interior)部长,管理联邦土地、陆地和海上自然资源、原住民事务、国家公园、鱼类和野生动物保护等。

 
听证会期间,针对拜登发布的暂停联邦土地上油气钻探开采新租赁行政命令,数名共和党议员向哈兰德频频发问,对可能造成的经济和就业影响表示不满和忧虑。哈兰德回应说,临时禁令并非永久性,只是为了对现有的租赁计划开展审查和改进,短期对就业影响小,仍有数千份租约和许可证在审批过程中。但她并不否认能源转型对油气行业发展前景可能带来的冲击,并强调自己将致力于协调能源供应和应对气候变化。
 
拜登签署的临时油气禁令具体内容是什么?禁令对油气行业有何影响?开展租赁计划审查的动因是什么?在应对气候挑战的过程中,拜登政府准备采取哪些措施支持油气行业低碳转型以及相关劳动力的再就业?
 
联邦土地油气开发临时禁令的主要内容
 
拜登上任以来发布了一系列总统行政令,要求检讨美国前总统特朗普削弱应对气候变化的所有行动,其中两项与联邦土地上的油气开发直接相关:
 
·1月20日,拜登就职当天签署行政命令,暂停北极国家野生动物保护区的油气开采租赁,撤销北极和白令海水域部分供油气钻探租赁的部分区域。同一天,内政部临时代理部长斯格特·德拉维加(Scott de la Vega)发布部长令,规定除内政部9名高级官员拥有批准权之外,其他工作人员一律暂停审批新的联邦陆上和海上化石能源开发申请,包括租赁、改租,续租、合同签订和钻探许可等。禁令有效期为60天,不影响现有租赁。
 
·1月27日,拜登签署应对气候危机的行政命令,要求内政部对联邦油气租赁计划开展审查,审查期间暂停联邦陆上和海上的新油气租赁(不影响现有租赁)。该行政命令没有规定禁令终止日期,意味着内政部规定的60天期限将被无限期延长。
 
这两项行政命令标志着美国对于油气行业的气候政策开始出现重大转变。在签署行政命令的当天,拜登还表示,他将向国会呼吁取消联邦政府向化石燃料企业发放的约400亿美元的财政补贴。
 
临时禁令对油气行业的影响
 
美国28%的土地(陆上和海上)为联邦政府所有,其石油和天然气产量分别占全美国的22%和12%。联邦陆上和海上的能源及矿产资源(包括油气)管理分别由内政部下属的联邦土地管理局(Bureau of Land Management)和美国海洋能源管理局 (Bureau of Ocean Energy Management)负责。租赁联邦土地进行油气开发大致分两步,一是企业参与租赁购买(竞争性和非竞争性两种方式),通过者与政府签订为期10年的租约,可续约;二是承租人向土地局或海洋局申请钻探开发许可证,一般有效期为2年,租期内可续申许可证。
 
总统行政命令明确阐明,临时禁令只适用于联邦土地,不包括州、原住民或私有土地。已经生效的联邦租约不受禁令影响,即油气公司可以在现有的联邦租约下继续申请钻探许可证。根据内政部的数据,联邦陆上现有油气租赁土地面积超过2600万英亩(1050万公顷), 但其中53%的土地仍处于未利用和未生产状态;海上现有油气租赁面积达1200万英亩(485万公顷),但其中77%的水域仍处于未利用和未生产状态。由于油气行业拥有7700余项已批准但尚未投入使用的钻探许可证,大量联邦土地租赁和开发许可证为禁令提供了缓冲,短期内对美国石油和天然气供应的影响有限,然而根据Platts Analytics的分析,到2025年,这项禁令将使石油产量减少160万桶/日。
 
气候变化背景下的租赁计划审查
 
联邦土地上的油气收益包括竞购收益 (bonus bid)、 租金(rental payment) 和特许权使用费(royalty)三部分。联邦获取收益通常与土地所在州政府平均分配,是公共资金的重要来源。美国矿产租赁法案(Mineral Leasing Act)规定,内政部有责任确保油气承租人不会浪费宝贵的公共资源和逃避应缴的费用。 
 
然而,多年以来,联邦土地的各项收费都极为低廉。以陆上油气租赁为例,1987年至今,陆上年租金率未发生任何变化。租期前5年最低价为1.50美元/英亩/年,后5年为2美元/英亩/年。尽管政府规定采取竞价销售(每英亩2美元起价),但未拍卖出去的土地则在两年内被允许采用非竞争的方式以2美元的价格出售,造成很多企业坐等低价销售。若租赁土地有油气产出,政府则按产量销售值的12.5%收取特许权使用费,这一比例自1920年以来从未变化。相较而言,部分州以及私人土地的油气租赁收费已上涨至18.5%-25%。而且,针对不进行油气开发的承租人,联邦政府没有任何惩罚措施,进而造成了大量的公共资金损失。
 
联邦土地出产的化石能源也导致了大量的温室气体排放和环境污染。相关油气和煤炭开采、终端消费过程所产生的温室气体排放占美国排放总量的四分之一, 超过日本、巴西和德国。自2013年以来,联邦土地上油气作业过程中的放空、火炬燃烧和甲烷泄漏所造成的天然气浪费高达28亿美元。特朗普执政期间,碳排放社会成本(Social Cost of Carbon)低至每吨1美元,使得政府机构在制定政策法规过程中基本忽略对气候因素的考量。
 
鉴于目前联邦租赁和许可造成的经济和气候影响,1月27日的总统行政令提出暂停联邦油气新租赁,要求内政部会同农业部、商务部和能源部开展对联邦油气租赁计划的审查,分析当前管理模式的潜在气候影响,考虑是否有必要提高油气特许权使用费或采取其他措施以弥补相应的气候成本。2月26日,新组建的跨部门温室气体社会成本工作组(Interagency Working Group on Social Cost of Greenhouse Gases)已将碳排放社会成本恢复至每吨51美元,并将在2022年1月前发布最终定价,有可能再次提高指数。
 
甲烷管控和废弃井治理促进低碳转型并创造就业机会
 
拜登上任第一天即要求所有联邦机构立即审查过去四年政府采纳的法规和政策,要求美国联邦环保局于2021年9月之前,审查上届政府关于撤销、削弱新建、重建和改建油气设施的甲烷管控和VOC控排的法规,出台修订或替代法规,并制定新法规,建立现有油气设施(包括勘探和生产、传输、加工和存储环节)的甲烷和VOC相关技术管控标准和指南。
 
此外,拜登提出2030年实现海上风能装机容量翻倍(当前为21GW)和保护30%的联邦陆地及水域(当前为12%和23%)。内政部将对上述目标的实现起到重要作用。哈兰德在听证会上并未否认能源转型会对油气行业带来冲击,她认为,支持化石能源行业尽快转型、创造更多的清洁能源工作机会才是长远之计。哈兰德指出,新政府将采取一系列措施促进再就业,如开展废弃矿井生态修复,废弃油气井封堵(Resource for the Future机构的最新研究显示,清理50万个废弃井可以创造12万个工作机会),成立民间气候保护队(Civilian Climate Corps,借鉴罗斯福新政时期组建的“民间资源保护队”),提供应对气候变化、环境保护和水土保持等工作岗位。一方面推动油气行业技术创新,另一方面促进风能、太阳能投资及可再生能源设备的本土制造。
 
拜登承诺通过限制化石燃料的使用和大规模投资清洁能源,使美国到2050年实现净零排放。科学家们认为这是应对全球气候危机亟需的必要措施。目前,哈兰德的提名已成功得到美国参议院能源与自然资源委员会主席的支持,有望获得参议院的同意。若提名成功,哈兰德可能带领美国内政部实现重大政策转向,为拜登气候政策的实施提供强有力的支持。