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EDF观点 | 拜登气候行动解读(5):交通行业深度脱碳
2021年02月08日 文章来源:美国环保协会  阅读  

有“车轮上的国家”之称的美国,其交通部门的二氧化碳排放量占比高达28%,是温室气体的首要排放部门,比电力部门的27%还高1个百分点。交通部门的深度脱碳行动将深刻影响美国实现净零排放的进程。从奥巴马到特朗普,美国交通部门的二氧化碳排放管制经历了从严格到放松的过程。

 
拜登就职后已签署了一系列行政令,以期使美国引领清洁能源革命,并使美国经济走上不可逆转的2050净零排放之路。那么新政府将如何消除特朗普在气候行动上的负面影响?政府和业界又将如何携手控制交通部门温室气体排放?
 
电动车:拜登政府交通行业减排的主要抓手
 
在美国,与交通相关的排放量在2005年达到峰值之后,先是有所回落并趋于稳定,但在2012年以后又逐年上升。2016年,交通运输业首次超越电力行业,成为美国温室气体排放的最主要来源。因此,交通行业的温室气体减排,对于实现拜登政府的应对气候变化承诺尤为重要。就职后,拜登已经提出了一系列相关政策。
 
在1月27日签署的行政令中,拜登要求联邦政府机构用车应全面采购美国生产的电动汽车和其他零排放汽车。联邦机构用车目前约有65万辆(包括部门公务车辆约25万辆,军事车辆约17万辆,美国邮政车辆约23万辆),其中仅有3000余辆是电动汽车,另有1000余辆混合动力汽车。拜登的联邦车队电动化计划预计将花费200亿美元,可以为美国的汽车制造业提供100万个新就业岗位。
 
拜登在竞选过程中还提出要在执政的第一年完善电动和零排放汽车相关政策,加快电动汽车在美国的应用。拜登认为,当前阻碍美国进一步推广电动车的主要障碍来自于充电基础设施的匮乏和各级政府间工作的不协调。因此,他将与州长、市长一起协调支持充电基础设施建设,在2030年底前建设超过50万个充电设施。此外,拜登还提出将重启电动汽车税收抵免机制,刺激中产阶级的电动汽车生产和消费,并计划出台一套比奥巴马时期企业平均燃料经济性(CAFE)标准更加严格的标准,从生产端引导汽车制造商的电动化转型。
 
众议院议长佩洛西等民主党国会议员在2020年6月提出的一份针对温室气体的提案,也可能成为拜登和他的民主党政府在汽车领域实现零碳化改革的参考。在这份538页的提案中,佩洛西等人将美国燃油车(指轻型乘用车)的退出时间设定在2035年,即2035年后美国汽车制造商仅生产电动车。在州层面上,加利福尼亚州和马萨诸塞州已经提出了各自的燃油车退出时间表:2020年9月,加利福尼亚州州长加文·纽森通过州长行政令的方式,要求2035年起在加州销售的轻型乘用车和轻型卡车全部为电动汽车或其他零排放汽车;12月底,马萨诸塞州州长查理·贝克(共和党人,但该州为民主党票仓)亦宣布了2035年燃油车退出方案。
 
美国汽车制造商的态度:风向急转
 
支持应对气候变化的拜登的上任,及拜登对电动车和零排放汽车的积极政策,促使美国汽车制造商的态度在短时间内发生了巨大的变化。
 
在特朗普执政期间,传统汽车制造商在温室气体和电动汽车问题上的态度并不一致。2019年,特朗普政府宣布取消加州制定独立的、更严格的排放标准和零排放车辆标准权限,此举引发了极大争议,包括加州在内的至少23个州政府对当时的联邦政府提出了诉讼。在这一诉讼案中,主要汽车制造商划分为两个阵营,其中福特、大众、本田、宝马、沃尔沃等支持气候变化行动的厂商表态支持加州的诉讼,通用、菲亚特克莱斯勒、丰田等则在本案中支持特朗普政府的行动。两个制造商阵营在2020年3月底特朗普政府放松企业平均燃料经济性(CAFE)和温室气体排放标准后分化更加明显:联邦CAFE标准放松后,支持气候变化行动的福特等至少五个汽车制造商迅速与加州敲定了自愿提升燃料经济性标准、降低排放水平的协议。
 
随着拜登在2020年11月份的大选中击败特朗普,支持特朗普的汽车制造商集团的态度开始松动。11月23日,通用汽车首席执行官玛丽·博拉宣布,通用汽车将立即退出支持特朗普政府的诉讼,并鼓励其他汽车制造商采取相同的行动。在2021年1月27日拜登签署气候变化相关行政令后,代表丰田、菲亚特克莱斯勒、现代、马自达、斯巴鲁等厂商的可持续汽车法规联盟(CSAR)也在2月2日宣布退出诉讼。此外,在两个月前还在支持特朗普的通用汽车,在拜登的总统行政令发布一天后,便立即宣布自2035年起将仅销售零排放汽车、2040年实现全球产品和运营碳中性,并签署了“1.5度温升商业雄心承诺”。
 
美国近年交通行业温室气体排放标准与政策

奥巴马时代的管控

奥巴马政府时期,随着美国最高法院裁定温室气体属于大气污染物,美国联邦环保局(EPA)开始通过与美国国家公路交通安全管理局(NHTSA)共同制定企业平均燃料经济性(CAFE)和温室气体排放标准,通过约束汽车制造厂商,大幅加强对汽车燃料经济性和温室气体排放水平的管控。

受到21世纪初高油价水平、2008年金融危机后美国汽车救济以及气候变化议题日益受到关注的共同影响,美国政府与车企在提高燃油经济性和降低温室气体排放问题上达成了空前的共识。包括福特、通用、克莱斯勒、宝马、本田、现代、捷豹-路虎、起亚、马自达、三菱、尼桑、丰田和沃尔沃在内的13个主要汽车制造商与政府达成协议,决定到2025车型年将乘用车和轻型卡车的平均燃油经济性提升至54.5mpg。这些企业共占有美国超过90%的市场份额,该协议最终演化成为2017到2025车型年的CAFE标准。

特朗普时代的放松

特朗普上任后,其政府机构一直致力于削弱各领域的气候变化行动力度,其中包括放松对汽车的温室气体排放管制。他任内的EPA先是试图赋予联邦政府制定全国统一的轻型车燃油经济性和温室气体排放标准的权力,削弱州和地方标准的地位,取消给予加州的相关豁免权,使加州的交通温室气体排放标准和零排放汽车(ZEV)方案等项目无法实施;随后又在2020年大幅放松CAFE标准的要求,将二氧化碳年均减排力度从5%下调到1.5%,使得汽车制造商既不需要投入太多研发成本对燃油车进行改进,也不需要通过推广电动汽车,即可达到燃料经济性和温室气体排放的要求。
 
展望拜登政府在交通行业的气候行动
 
就美国巨大的汽车保有量而言,生产端或供给端是拜登政府交通行业减排的最直接抓手。可以预见的是,新一届EPA将在奥巴马政府制定的CAFE标准基础上提出更苛刻的要求,迫使汽车制造商将重心逐渐转向电动车等零排放汽车。这一进程在拜登上任第一天便已经开始实质性推进:在上任首日的行政令中,拜登已经要求EPA在2021年7月前对特朗普执政期间的EPA颁布的CAFE标准进行全面审查,并考虑是否修改或取消特朗普政府提出的标准文件。奥巴马政府和特朗普政府的CAFE标准分别制定到2025和2026车型年,我们预期拜登政府将在更长时间尺度上进行政策制定与标准约束。
 
另一方面,拜登的上任将给地方,尤其是支持气候变化行动的州带来更为宽松的议事和行动氛围。拜登已要求在2021年4月前重新审查2019年特朗普时期提出的“取消加州制定独立的排放标准和零排放车辆标准权限”这一规定。考虑到目前主要汽车制造商的表态,这一规定极有可能在拜登的“百日新政”内被废除。若该规定被废除,按照美国法律,各州可以在联邦标准与加州标准之间选择一个作为本州的标准执行,支持气候变化行动的各州可以通过采纳更加进取的加州标准来更进一步地促进零排放交通转型。
 
在拜登政府中,应对气候变化问题不仅仅是EPA一个部门的责任:美国交通部新任部长皮特·布蒂吉格在其提名确认听证会上表示,气候变化将是他领导的美国交通部的头等大事。按照拜登的竞选承诺,美国将革命性的发展城市公共交通网络,为美国人提供高质量、零排放、便宜可靠的公共交通系统。拜登为交通部门官员设立的目标是,到2030年前,所有人口超过10万人的城市,都拥有这种高质量的公共交通系统。因此,公交车等中重型车也将在零排放交通系统变革中扮演重要的角色。
 
大型零售和物流企业将在货运零排放转型中发挥引领作用。在拜登本次宣布美国邮政车辆作为联邦车队的一部分将全面实现电动化前,亚马逊公司早已投资了Rivian汽车公司,并向其订购了10万辆Rivian公司的电动配送车,UPS公司参与了Workhorse公司C系列电动物流车设计并订购了产品,拥有大型运输车队的零售商沃尔玛承诺2040年实现零排放。与轻型车相比,中重型车的所有权更加集中,因而中重型车用户也可以成为撬动汽车产业零排放转型的支点。
 
从汽车制造商角度看,由于主要汽车制造商多为跨国公司,需要面对包括欧洲、亚洲等在内的国际市场,因此他们必须关注全球汽车行业和政府气候变化行动的动向。从全球看,电动化、零碳化转型已成为全球汽车行业的趋势:许多欧洲国家已经率先提出了本国的燃油车退出时间表,挪威2020年销售新车中新能源车占比超过半数(54%),中国拥有全球最大的电动车车队,日本政府拟提出燃油车禁令……对于汽车厂商而言,他们更希望全球不同市场具有相近的管制要求,这样可以帮助他们降低成本。因此,即使拜登政府囿于立法或司法挑战,无法提出有约束力的“禁燃”时间表或强制性措施,包括美国制造商在内的各个汽车厂商也依然会为了适应全球市场趋势而进行相关研发和推广工作,进而快速推动汽车电动化进程。