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解读中国碳达峰、碳中和“1+N”政策体系基础核心要素
2021年10月24日 文章来源:美国环保协会  阅读  

中国国家主席习近平于10月12日在《生物多样性公约》第十五次缔约方大会领导人峰会上发表主旨讲话并指出,为推动实现碳达峰和碳中和目标,中国将发布重点领域和行业碳达峰实施方案和一系列支撑保障措施,构建起“1+N”政策体系。

 
作为上述体系的纲领性文件,10月24日刚刚发布的《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》(以下简称《意见》)明确了后续工作的总体要求和主要目标,并且从政策法规、市场机制、产业结构转型等各方面做出了提纲挈领的说明,为相关领域实施细则以及支持措施的确定奠定了基础。
 
本文将结合《意见》的主要内容,深度挖掘碳达峰碳中和各项工作开展的关键要素,梳理各项工作开展的逻辑思路,从构建二氧化碳排放总量控制制度、强制信息披露、健全市场机制以及强化行业抓手4个方面进行简要分析。
 
建立二氧化碳排放总量控制制度是碳达峰碳中和工作的核心
 
《意见》明确提出要“统筹建立二氧化碳排放总量控制制度”,提高了“对二氧化碳排放总量进行控制”的地位,对于协调和强化统筹碳达峰和碳中和工作具有重要意义,同时也向全世界明确宣誓了中国将以”总量控制“为核心思想开展后续工作,展示了中国实现低碳转型的决心。
 
二氧化碳总量控制制度是一个综合性的制度体系,其不仅仅包含二氧化碳排放总量数值的设定,更重要的是以强制信息披露为基础,并结合中国经济社会发展的需要,在2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和总体目标的指引下,对不同情景下的排放进行预判,是统筹并协调各领域工作开展的方向标。
 
此外,二氧化碳总量控制目标的确定也是全国碳市场总量设定的基础,也势必将成为全方位统筹协调各生产生活领域开展低碳转型工作的基本制度之一。
 
强制信息披露是各项工作开展的重中之重
 
从碳达峰、碳中和顶层设计工作来看,无论是绿色低碳发展规划的制定,还是产业机构的调整升级,都离不开对生产和生活各个领域相温室气体排放等气候变化相关数据的收集和分析,依托完整、准确且连续的数据库进行发展态势的研判以及政策模型的构建是制定规划的基础,也是定期对规划进行评估和更新的关键支撑。
 
从碳达峰碳中和的工作落实层面来看,无论是系列低碳标准的设计和制定,还是发展绿色金融开展气候风险和机遇的评估,都要以详尽的气候变化相关数据作为依托。
 
因此,除做好能源消费等原有数据的统计工作外,应加速推进强制气候变化信息披露的相关工作,特别是进一步完善和构建企业和金融机构层面的碳排放数据收集体系,建立国家层面的气候变化信息披露制度机制:
 
首先,建议应结合试点碳市场和全国碳市场进行重点行业温室气体监测和核查的工作经验进行具体工作方案的制定;
 
其次,依托全国碳市场统一的数据报送平台进行相关信息的收集、公示和分析工作;
 
再次,加强信息披露方面的国际合作和对话,不断增强国际影响力和在信息披露方面的话语权,以高透明度降低有关工作的不确定性并应对有关质疑。
 
市场机制是推进碳达峰碳中和工作的关键引擎
 
《意见》中提出要做好“双轮驱动”即政府和市场两手发力的统筹联动。
 
作为目前全球面临的共同挑战,气候变化已经成为目前经济发展最大的外生因素,而中国碳达峰碳中和目标的提出,也将引领各经济实体进入到崭新的发展阶段。
 
因此,从宏观上来说,要以新发展阶段为研究背景,分别从供给侧和需求侧深入分析低碳转型对包括资本、人力等基本经济内生要素的影响,对市场经济的整体设计和发展做出新的解释,并从根本上更新和构建适应新发展阶段和目标的模型。
 
从具体落实层面来看,要同时从政府公共支出以及市场构建双向发力:
 
首先,是将气候变化等相关因素纳入政府财税政策体系,将气候风险纳入政府公共投资、政府采购以及国债发行的评估范围;
 
其次,是碳定价机制的完善,主要抓手是进一步深化全国碳排放权交易市场的建设,其中核心是确保有效碳价信号的形成。这是引导投融资低碳转型的基础,也是以经济价值衡量气候变化的标杆,对于各经济实体进行低碳转型评估以及后续发展战略的制定有重要的意义;
 
再次,依托明确的碳价信号,深化国内气候投融资体系的构建,同时结合目前国际上ESG投资的趋势,深入研究符合中国特色的ESG评价体系,将碳达峰碳中和目标与社会、公司治理及其他环境因素进行统筹考虑,避免由于权重设计不合理出现“洗绿”现象,以及其他可能引致温室气体排放增加的投资行为。
 
重点排放行业是碳达峰碳中和工作的重要抓手
 
《意见》中指出要“加快形成节约资源和保护环境的产业结构、生产方式、生活方式、空间格局”,涉及到全社会各要素的转型升级。因此,除宏观层面政策规划以及微观层面的要素设计之外,还需要在“中间”层确定强有力的抓手,而研究制定重点排放行业的碳达峰、碳中和战略和路线图以及加强行业间协调统筹是确保社会平稳高效转型的关键:
 
首先,从推动产业结构升级来看,要在梳理各重点行业整体价值链的基础上加强各重点行业之间的协作,并以此为基础制定各领域碳达峰实施方案,结合技术创新等进行定期更新;
 
其次,在上述工作基础上,推动各行业碳中和相关标准的研究和制定,为从产业层面定义绿色低碳,并以此为参考对产品服务开展相应标准的制定和研究奠定基础,也对构建绿色贸易体系、掌握国际话语权有重要意义。
 
纵观全局,强制气候信息披露将成为推动政策制定、构建二氧化碳总量控制制度、完善市场机制以及制定重点行业有关方案和标准的重要抓手,而全国碳市场的数据平台的完善是信息披露的前提,同时也是总量制度的重要支撑和组成部分。此外,随着其他重点行业逐步纳入全国碳市场,市场机制也将为行业低碳转型、推动新能源发展提供有效助力。
 
当前,作为“1+N”政策体系的纲领性文件,《意见》的发布为后续配套性政策实施细则的落地奠定了完备的基础,EDF美国环保协会后续会针对上述工作分别进行分析和探讨并提供有关国际经验的借鉴。我们同时期待各相关方面具体方案的出台,从而进一步落实和锚定习近平主席在生物多样性第15次缔约方大会上的承诺。