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EDF观点|助力全国碳市场行稳致远,公布配额分配方法众望所归
2020年11月23日 文章来源:美国环保协会  阅读  

继2020年9月22日,中国国家主席习近平在联合国成立75周年纪念峰会上的讲话中宣示“中国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值,努力争取2060年前实现碳中和” 之后,11月22日,习近平主席在二十国集团领导人利雅得峰会“守护地球”主题边会上再次强调,中国对气候承诺言出必行,将坚定不移加以落实——这是在整整两个月内中国的第五次相关表态,显示出应对气候变化工作的坚定决心和必胜信心。

 
鉴于中国已履行了之前所有有关气候变化的国际和国内承诺,全国碳市场是否也将按计划投入运行愈发引起国内外各方人士的关注。为响应习近平主席近期的国际宣示和落实2017年中国国务院有关碳市场启动的工作部署,最近一段时间以来,全国碳排放权交易市场的运行准备工作动作频频。在生态环境部气候司的直接领导下,碳市场运行的基础设施建设、行业参与的测试运行方案设计、企业碳排放数据质量提升和报送体系等方面纷纷取得重大进展,特别是有关政策的制定在加速进行:
 
10月20日,生态环境部、国家发展改革委、人民银行、银保监会和证监会五部门正式联合印发《关于促进应对气候变化投融资的指导意见》,对未来五年内中国气候投融资发展做出了战略部署,其中提到“稳步推进碳排放权交易市场机制建设,不断完善碳资产的会计确认和计量,建立健全碳排放权交易市场风险管控机制,逐步扩大交易主体范围,适时增加符合交易规则的投资机构和个人参与碳排放权交易”。
 
10月28日,生态环境部公布了“关于公开征求《全国碳排放权交易管理办法(试行)》(征求意见稿)和《全国碳排放权登记交易结算管理办法(试行)》(征求意见稿)意见的通知”。《全国碳排放权交易管理办法(试行)》(征求意见稿)是应对气候变化职能从国家发改委转隶到生态环境部之后,启动全国碳排放权交易市场的必要工作,也是加快推动全国碳排放权交易市场建设的重要举措。
 
11月20日,生态环境部公布了关于公开征求《2019-2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案(发电行业)》(征求意见稿)(以下简称“配额分配方法征求意见稿”)及相关文件意见的通知,征求意见时间自11月20日至11月29日。
 
根据编制说明,配额分配方法征求意见稿是在2019年全国八期培训和多次征求有关部门、行业意见的基础上,几易其稿后最终形成的。从配额分配方法征求意见稿的细节,可以看出主管部门对形势把握准确、关注运行细节、对碳市场健康发展用心良苦。这份文件为全国碳排放权交易市场的投入运行指明了四大方向:

方向一:首次明确纳入企业名单,公开、公平、公正地管控发电企业碳排放
 
配额分配方法征求意见稿首次明确公布了2267家“纳入配额管理的重点排放单位名单”,更是对发电行业的“独立大队”——自备电厂——做出了纳入碳市场的明确指示。自备电厂的纳入涉及碳排放管理公平性和全面性的问题。
 
此次公布的2267家纳入2019-2020年全国碳排放权交易配额管理的重点排放单位的名单,相比2017年底提到的1700多家增加了约500家,实现了对发电企业的全覆盖。这样的考虑既体现了主管部门通过碳排放交易体系管控发电企业碳排放的决心,也展示了主管部门对碳交易管理公开、公平、公正的态度。同时,生态环境主管部门更可以借助许可管理制度对固定源全覆盖的优势来加强碳排放管理。
 
方向二:为地方主管部门提供政策选项,强化地方生态环境主管部门管理职权
 
在尚未制定上位(气候)法的情况下,地方政府依然是保障当地环境质量的主体,地方生态环境主管部门是企业碳排放履约的具体主管部门,而全国性的碳市场带来的碳排放权益的跨省流动,势必对现有的管理框架带来挑战。在“十四五”期间明确地方碳排放达峰目标和行动方案的形势下(更多阅读:快评:中央生态环保督察锁定碳达峰行动), 如何让碳交易助力碳达峰,也是摆在主管部门面前的重要课题。
 
配额分配方法征求意见稿在“修正系数”中,明确提出“考虑到各地区实现其控制温室气体排放行动目标的需要,各地区可结合本地实际,通过地区修正系数(小于 1)在全国统一的配额基准值基础上收紧本地区配额。” 这一地区修正系数的增加,为地方增加了自主管理辖区内企业碳排放的手段,补充了《全国碳排放权交易管理办法(试行)》(征求意见稿)中地方主管部门在全国碳排放权交易市场配额分配工作中的权力,强化了地方主管部门的作用,为地方主管部门提供了利用碳市场实现地方提前碳达峰的可能。
 
方向三:充分考虑全国碳排放权交易市场运行初期的不确定性,为后期调整留有余量,为稳定全国碳市场初期运行奠定基础
 
配额分配方法征求意见稿在“碳排放基准值及确定原则”和“配额发放”中,分别明确提出2019-2020年的碳排放基准值设定“考虑到经济增长预期、实现控制温室气体排放行动目标、疫情对经济社会发展的影响等因素”,和“省级生态环境主管部门根据配额计算方法及预分配流程,按机组2018年度供电(热)量的70%向本行政区域内的重点排放单位预分配2019-2020年的配额。”这一原则和具体方案的设定,既落实全国碳市场分配全覆盖的完整性,也展示了与时俱进的灵活性,表明了在充分考虑全国碳排放权交易市场运行初期的不确定性之后,主管部门坚实推动全国碳排放权交易市场投入运行的决心和保有后期调整余量的考量。
 
虽然目前全国碳排放权交易市场仍未确定具体履约时间,但其第一个履约期既要面临2018年气候司转隶后所带来的管理衔接问题,也要适应新冠肺炎疫情所引起的生产波动,更需要应对2021年开始由“十四五”碳达峰要求所带来的后续排放水平可能突变的挑战。“基准线”的配额分配方法及按机组2018年度供电(热)量的70%进行预分配,并按机组2019年和2020年实际供电(热)量对配额进行最终核定,实行多退少补,可以避免分配上的顾此失彼,为稳定全国碳市场初期运行奠定基础。
 
方向四:明确过渡方案,锁定全国碳排放权交易市场的参与主体
 
中国碳交易试点起步于2013年6月18日的深圳。在之后的一年里,七个碳交易试点全部成功启动并持续运行已有6年。截至2020年10月31日,中国8个碳市场累计成交4.34亿吨,成交额99.73亿元。中国全国碳市场启动前的碳交易试点规模和活跃程度,以及给过渡到全国市场所带来的挑战,是全球其他碳市场启动所从来没有面临过的。
 
配额分配方法征求意见稿在“试点碳市场重点排放单位”中,明确提出了重点排放单位从地方碳市场向全国碳排放权交易市场过渡的具体方案,同时要求“本方案印发后,地方碳市场不再向纳入全国碳市场的重点排放单位发放配额”。“将符合要求的已纳入和未纳入地方碳市场管理的重点排放单位同时纳入全国碳排放权交易市场”成为了中国独有的过渡方案,保证了最有经验、最了解规定、交易最活跃的发电行业企业作为重点排放单位被纳入全国碳排放权交易市场,为全国碳排放权交易市场顺利投入运行保驾护航。
 
此外,从金融市场角度来看,全国碳排放权交易市场可以发挥更大潜力。11月21日,原中国人民银行行长周小川在国际金融论坛(IFF)年会上重点提出,碳市场是绿色金融的重要组成部分,依托碳市场形成长期、合理、稳定的碳价是今后引导低碳投资,从而助力实现碳中和目标的重要机制(美国环保协会的评述和分析即将推出)。
 
我们相信全国碳排放权交易市场将是落实习近平主席国际宣示的重要举措,其在政策工具、法律法规和制度标准体系的不断完善,在保障全国碳排放权交易市场有效运行的同时,也将推动现代化气候治理体系和治理能力的建设。随着全国碳排放权交易市场相关工作紧锣密鼓的展开,近期几份征求意见稿中的相关工作要点会进一步明晰。我们期待在正式的配额分配方案中进一步明确履约的起止日期,以增强市场信心;进一步明确全国碳排放权交易市场的绝对总量目标,从而更大地发挥碳市场在达峰和实现低成本减排中作用,支撑碳总量、碳强度“双控”的新格局。我们更期待全国碳排放权交易市场行稳致远,在2020年内迈出启动运行的坚实第一步!